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国外先进地区生物医药产业引导基金发展经验-药智产业大脑

来源:药智网 发布时间:2022-12-19

基金的概念比较广,规划中主要涉及到的是政府产业引导基金,所以,我们以政府主导的产业引导基金作为研究对象,通过国外案例借鉴,了解生物医药产业引导基金的发展现状及未来趋势。


一、以色列YOZMA基金-政府主导型


1、发展背景


YOZMA,希伯来语“首创、开启”之意。在YOZMA基金成立之前,以色列通过不断的尝试与探索,促进生物医药、通信技术、电子信息技术等科技创新领域的创新型企业的发展。如成立“首席科学家办公室”(简称OCS)或者第一家创业投资基金Athena等,但是OCS虽然推动了全国创新型企业的新技术研发进度,但是却无法促进研发产品的商业化;而Athena虽然能帮助部分企业实现研发产品的商业化,但由于缺乏政府的鼎力支持,国内投资者积极性不高,企业的资金需求仍不能得到满足。在这样的背景下,1992年,以色列风险投资之父Yigal Erlich向政府提出申请拨款1亿美元,组建国内第一只政府创业引导基金——YOZMA政府产业引导基金(亦称YOZMA计划)。


2、运作模式


基金构成及规模:政府总共投入1亿美元资金,设立了YOZMA基金,同时成立了专门负责运营管理的 YOZMA 创业投资管理公司以负责基金的运用;接着将基金资产分为了两个部分,其一是直接投资,2000万美元直接投资起步阶段的创新型企业,从而引导民间资本投资于早期的创新企业;其二是成立子基金,即以8000万美元与国内外知名的金融机构进行合作设立10个子基金。


投资对象:YOZMA 基金在设立之初就对所投资项目的行业领域与产业阶段设定了明确的投资原则:在投资企业所处的阶段方面,要求投向处于早期阶段的创业企业,例如种子期和起步期;在选取目标企业时,要求具备足够大的市场潜力和不易被复制的专业性强的技术,主要是以色列本国最为欠缺的具有发展潜力的行业。在具体投资时,占 YOZMA 基金20%的直接投资资金,主要投向了通信、IT、生命生物科学、医药技术等行业。


参股比例:YOZMA 基金在每个子基金的出资阶段,参股比例不超过子基金实际出资额的40%。


激励机制:YOZMA 基金承诺在子基金的股权安排上,政府对所投入的40%份额作出退出承诺,即承诺在投资的五年之内,私人、国际投资者可以通过一个确定的期权价格(一般以成本价加5%-7%的收益水平定价)回购政府股份。


子基金的运作:子基金的运作包括紧密相连的三个部分——出资阶段、投资阶段、退出阶段。在出资阶段,政府在每一只资金中投入40%的份额,其余60%则通过吸引民间资本和国际资本等商业性资本投入;在投资阶段,政府与其他出资人共同聘请专业管理人管理投资业务;在退出阶段,政府根据事前的承诺和约定价格,及时退出。


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图表 1  YOZMA 基金运作模式


3、运作效果


到2000年,YOZMA 基金首期所参股的十只子基金均实现了政府资金的完全退出,与此同时,国内外的大量资金也后续投入到其中,大约10年的时间,以色列创业投资筹资额比刚开始成立的规模翻了 100倍,达到了 100 亿美元,占到了以色列当年度国内生产总值的十分之一,成功打造了“第二个硅谷”。目前,YOZMA基金拥有80个产业投资子基金,已经是全球最重要的产业投资基金之一,在推动以色列生物医药等新兴产业发展的过程中发挥了无可替代的作用。


4、发展借鉴点


(1)政府明确投资方向和重点。以色列政府充分发挥政府资本的引导作用,YOZMA 基金在设立之初就对所投资项目的行业领域与产业阶段设定了针对性的投资原则,为基金管理机构投资提供参考和引导,不参与具体项目运作。在实践中,YOZMA基金坚持了这一原则。YOZMA基金通过20%的直接投资资金,重点选择了全球最为流行、也是以色列最为欠缺的行业,如电子信息技术和生物医药等。正是在直接投资的提示效应下,各子基金纷纷选准行业,果断投资,从而实现引导社会资本流向电子信息技术和生物医药等领域,推动了以色列高新技术的发展。


(2)明确政府自身角色。在设计之初,YOZMA基金即已明确,政府仅起引导作用,对于参股的子基金,均以有限合伙的形式进行运作,政府作为有限合伙人,承担出资义务,放弃管理职能,由专业的管理团队全权负责运营管理,保证了基金的市场化运作。


(3)明确股权转让的方式和事先的退出承诺。政府提前做出退出安排,在子基金出资阶段,承诺在投资的五年之内,另外两方可以优先回购政府股份。


(4)大力拓展海外市场和海外上市途径。YOZMA基金在设立之初就借助以色列在全球的经济地位以及大量海外犹太人的经济实力,积极争取吸引国际资本,把合作伙伴的范围拓展到国际领域。运用政府的优惠政策,成功地吸引了国外的风险资本,使得每一只子基金都有一家国外的风险投资公司参与,其中不乏Advent国际有限公司、华登集团、戴姆勒-奔驰公司等知名的国际公司。通过国际引资,以色列不仅弥补了本国私人投资的不足,还在合作的同时,学到了海外机构的先进经验,培训了本土人才。更重要的是,借助海外资本的活动平台,以色列企业得到了国际社会的认可,找到了海外上市的途径,为政府资金及本土资金的退出增加了渠道。这也是为什么后来以色列企业得以顺利在纳斯达克上市,并使以色列成为美国以外在纳斯达克上市公司数量最多的国家之一的重要原因。


二、美国小企业投资公司计划(SBIC)-市场主导型


1、发展背景


1958年,美国小企业管理局 (SBA) 推出了小企业投资公司计划 (SBIC),其目标是扶持成长性高的小企业发展,其过程是通过支持投资对象为扶持对象的风险投资公司引导民间资本流向于扶持对象,间接的帮助这些小企业解决融资难的问题。属于市场主导型基金,也是信用担保型基金,主要是指政府在设立产业引导基金初期通过提供信用担保而非直接出资的方式来发起建立引导基金。这种发展模式不会给政府增加额外的财政负担,但对市场体系和社会资本有较高的要求。


2、运作模式


基金构成:小企业管理局是产业引导基金的管理和监督主体,凭借小企业投资公司计划赋予的职能,选择符合一定条件的小企业投资公司。然后,按照计划为相关小企业投资公司提供一定比例的直接融资和(或)提供融资担保,规定投资公司的投资方向,随后由小企业投资公司作为主体在私人资本市场上进行市场化融资,小企业管理局则把重点放在监管创业投资基金的运营方面。


投资对象:主要鼓励引导投资生物医药、电子信息技术等战略性新兴产业,主要投向处于种子期、初创期的中小企业,尤其是处于产、学、研等阶段的创业企业。


激励机制:政府参与产业引导基金的主要方式是信用担保,而不是直接注资参股。即使在个别情况下,政府会直接出资,但由此支出的财政资金、政府担保贷款等资金占比亦较小,且主要是针对具体项目发行政府担保债券和政府担保参与(分红)证券。通常来说,小企业投资公司计划下发行的政府担保债券,将以优先股参股创业投资基金。按照惯例,在项目盈利之前,政府代为支付债券利息,在项目盈利之后,产业引导基金首先偿还代偿债券利息并支付到期本金。如果基金能够持续盈利,政府会选择将参股所得的投资收益继续作为产业引导基金的风险补偿或收益激励资金,有时候政府也会选择出售产业引导基金的股权直接退出。


SBIC运作小企业投资公司首先对申请被投资的中小企业进行严格筛选,然后采取贷款、债券或股权方式对选定的中小企业进行投资并参与投资后管理,SBIC在进行权益投资时的最大比例10%。经过一定的投资期限后,对被投资企业进行价值评估,从而决定再投资还是退出寻找其他投资对象。融资期限通常持续7-10年。SBIC资金主要来源私人资本、政府的匹配杠杆资金以及通过由SBA担保发行债券和参与型证券在资本市场筹集的资金三部分,小企业一旦发展成功,SBIC需向SBA支付利润。


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图表 2  小企业投资公司计划 (SBIC)运作模式


3、运作效果


小企业投资计划成为当前世界上最接近完善的通过政策性金融支持创业企业发展的制度安排之一,使得资金更多地流向了具有真正高成长性的小企业,实现了本国经济的长足发展。发展至今,SBIC计划共有在册小企业投资公司约300家左右,在生物医药等高科技领域投资了超过20万个中小企业创新项目,累计投入规模高达700亿美元以上。


4、发展借鉴点


(1)市场化运作与政府监督相结合。SBIC中小投资公司向美国小企业管理局(SBA)提出申请,经“预审和初审-正式申请的材料准备-终审”三个阶段审核认定后颁发牌照,之后SBIC在小企业局的监管下运行,SBIC中小投资公司一般是期限为10年的有限合伙企业,个人投资者在SBIC中扮演有限合伙人的角色(LimitedPartners,简称LP),承担初始资金募资功能。在投资方式上,以债权投资为主,以股权投资为辅,确保中小投资公司既拥有市场化机制的灵活性,又能保证政府在其运营过程中充分发挥引导作用。SBIC的投资资金中,50%以上是债权投资(如长期贷款),30%左右是具有股权性质的债券投资(如认证股权),10%左右是股权投资。


(2)三方各自权责定位明确。SBIC计划有小企业管理局SBA、私人投资者和SBIC基金管理人(小企业投资公司)3个参与主体,各主体定位明确,权责清晰,为SBIC计划取得成功打下了坚实的基础。小企业管理局评估基金管理人是否合格,负责颁发SBIC牌照,并提供约2倍于私人出资的担保资金(上限是1.5亿美元),同时负责管理和监督SBIC的投资行为。私人投资者是SBIC的有限合伙人,与SBIC的基金管理人谈判基金的组织架构以及基金管理费率,同时进行必要的出资,以使初始资金规模达到SBA能够进行杠杆操作的基本要求,通常是1500万-2000万美元。SBIC基金管理人负责基金运营,协调有限合伙人(LP)间的关系,保证基金运作,确定投资策略,甄别筛选投资小企业的机会,同时监控投资并负责投资退出。


(3)充分利用政府杠杠担保资金募集资金。SBIC中小投资公司的私人出资者每投资1美元,可通过小企业杠杆操作的方式获得约2美元的配套资金,双方共同形成3美元的资金池投资于创新创业型小企业。杠杆操作方法是银行每年2次将SBIC的担保债券和担保参与(分红)证券放入由小企业局担保的信托账户,通过公开资本市场上的承销人,向机构投资者出售信托基金。机构投资者购买后再从SBIC处获得本金及利息。


三、澳大利亚创新投资基金(IIF)-参股经营型


1、发展背景


1997 年3月,澳大利亚政府批准建立了创新投资基金 (IIF),基金由澳大利亚产业研究与开发委员会负责,致力于向处在发展早期的小企业提供权益性创业资本以促进澳大利研究开发成果的商业化。IIF与以色列YOZMA基金相似,特别突出政府资金对创业投资机构的参与和支持,通过发起设立子基金来吸引大量社会资本参与到创业投资行业而不是政府资金直接投资创业企业。同时,由于政府资金的介入,以及合理的制度安排,有效地降低了商业性资本参与创业投资的风险,提高了商业资本的收益。


2、参股子基金的设立和申请


IIF参股子基金由获得执照的基金管理人自主地进行与基金相关的所有投资决策,但是前提条件是必须遵循产业研究与开发委员会的许可协议以及关于投资者文件的要求。


第一步是发布《IIF计划指南》。

《指南》中包括了IIF计划的目标、申请成为该计划基金管理人的标准以及该计划的管理信息等。《指南》指导如何准备申请书,包括如何提出申请、评估申请的标准以及经营计划中应包括的必要信息。《指南》还明确指出委员会将找出与基金管理团队(个人的和集体的)的经验和技能有关的细节,这些细节将在评估过程中加以核实,特别要重点考察的是负责基金日常经营的主要成员的个人相关信息,并按照申请者的竞争优势进行排序,整个申请过程是竞争性的。


第二步是准备参股基金申请书。

申请设立IIF参股基金的发起人必须按照《IIF计划指南》编制申请书。申请书必须按《指南》列示的顺序概要地按选择标准中的内容加以说明,还应该包括一份全面的商业计划书。申请者必须展示管理创业投资基金的经验以及处理与技术投资、产品、服务和市场相关事宜的经验。管理技能包括以下的经验和技能:发掘项目流、调研潜在投资机会、投资撤出以及为小企业提供管理咨询。经验的衡量指标包括:投资过的项目数、这些投资的规模以及投资效果。而与技术相关的技能则包括:与基金投资重点相关的技术投资的技能、为技术型企业提供管理咨询的经验以及技术商品化投资的经验。申请人还必须提供可靠的证据证明管理团队成员有团队合作的经验或者有能力高效地合作。这些经验包括但不限于:以往基金管理人起过积极作用的投资项目、管理团队曾经一起合作过的时间、参与该基金运作的时间、对该基金提供的技能和经验等。申请书中还应该包括管理团队的主要成员承诺将参与该基金运作的时间比例分配情况。


第三步是参股基金评审。评审分为初次评估、全面评估和中标决策三个步骤。

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图表 3  参股基金评审路径

按照IIF的规定,所有申请者都须按照选择标准进行初次评估(第一阶段评估),并缴纳5000澳元不可返还的申请费。在初次评估中,每个申请者还有一次参加面试的机会,但费用由申请者自己承担。初次评估后,由研究与开发委员会选择优秀的申请者参加第二阶段的评估(全面评估),参加全面评估的申请者还须缴纳5000澳元不可返还的申请费。在这个阶段的评估过程中,将由外部评估人对申请者进行全面的尽职调查,包括对推荐人报告(Referee Report)的评估。委员会将向进入全面评估的申请者提供管理执照样本(Model Management License)和委托书样本(Model Trust Deed)的复印件,这些样本指明了作为IIF参股基金管理人需要遵守的条款。委员会将要求申请者提供同意执照内容书面材料,其中包括:

(1)提出对上述文件样本的修改建议;

(2)向委员会证明匹配的私人资金已获得注资承诺,获得委员会的认可;

(3)修改初始申请书中的信息,比如管理费用结构、区域投资重点等;

(4)委员会要求的其它信息等。上述书面材料、外部评估人的最终报告和建议的修改将在委员会与最后候选人进行面谈的时候加以权衡,最终由委员会决定IIF参股基金管理执照的中标者。


3、运作模式


基金构成及参股比例:采用政府和社会共同出资的模式,澳大利亚政府按2:1的出资比例对子基金参股,吸纳金融、社会等各类资本加入。


投资对象:(1)开展研发成果商品化活动;(2)基金首次投资时,企业的雇员和资产大部分在澳大利亚国内;(3)从事技术商品化的企业过去两年平均年收入不高于400万澳元,其中每年年收入最高不超过500万澳元等。


设立运营: (1)政府资金与私人资金在参股基金中的出资比例不超过2比1;(2)参股基金的存续期一般为10年;(3)参股基金投资一般以权益性投资的形式进行,而且必须投资于小型新技术企业;(4)参股基金首次投资必须是早期投资;(5)参股基金60%资金必须在5年内投出;(6)参股基金对一家企业的投资额不得超过400万澳元或基金总额的10%(两者中取小者)。


激励机制:子基金设立时,严格规定基金的存续年限为10年的封闭期,一旦到期,全部基金将采用出售、注销等方式关闭,所得利润按照合同约定在投资者(政府、社会资本)和基金管理者中间进行合理分配。分配次序是:(1) 政府和社会资本投资者的本金将首先按比例偿还;(2)当回报超过应偿还的本金时,向政府和社会资本投资者按照政府长期债券利率支付投资本金的利息收入;(3)剩余利润,10%归政府所有,其余90%按照8:2的比例在社会资本投资者和基金管理人之间分配。


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图表 4  创新投资基金 (IIF)运作模式


4、基金最初设立规模


澳大利亚政府为IIF计划提供了2.21亿澳元资金,分两轮建立了9只创业投资子基金。在第一轮投资中,政府提供了1.3亿澳元资金,建立了5只规模大致在4000万澳元左右的子基金。第二轮约为9100万澳元,参股设立的子基金为4只。


5、发展借鉴点


(1)明确资金筹集方式。基金设立之初,就对不同出资主体负责的筹集资金的任务和比例进行提前安排,特别是基金管理机构不能是出资人,这样既保证了管理机构的独立性,又确保了资金来源的多元性。


(2)明确资金投资方向。子基金设立时,要符合相关的行业发展政策,特别是政府鼓励引导的政策方针。子基金要按照政府鼓励的行业发展来进行投资,通过实地考察、查看财务报表等程序进行项目可行性论证研究,确定符合子基金投资方向的企业,并作出合理的投资决策。


四、英国政府引导基金-复合型


1、发展背景


1998年,《英国竞争力白皮书》宣布设立政府创业投资基金,用于提高中小企业融资能力。基金原由贸工部中小企业政策理事会负责管理。2000年4月1日,政府创业投资基金的管理转由新成立的小企业服务局负责。政府创业投资基金不直接投资中小企业,而是通过参股、资本损失补贴、管理成本补贴等方式来引导扶持各地区设立商业性创业投资基金(Regional Venture Capital Funds),间接扩大对中小企业的投资。


2、运作模式


政府成立小企业服务局作为引导基金的管理机构。运作机制是建立区域性引导基金子资金,子基金由符合监管部门设定条件的优秀基金管理机构来负责日常的经营管理,国家初始投资1亿英镑,参股各地区设立引导基金子基金,保证每个地区至少有一支为本地区服务的子基金,子基金的基金管理机构募集资金为当地的中小企业提供股本投资,投资额不高于50万英镑,同时政府采取资金保证或者成本补贴等措施以降低子基金的风险和投资成本。并且规定区域性的创业投资基金需要募集至少1000万英镑作为资本。


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图表 5  英国政府创业投资基金运作模式


3、运作效果


通过政府创业投资基金计划,英国政府有效地调动了各地区设立区域性创业投资基金的积极性,并通过政府参股区域性创业投资基金的示范作用,促进了民间资金设立创业投资基金。目前,英国已成为欧洲创业投资最发达的国家,其创业投资规模已超过整个欧洲的一半。而且,几乎每个地区的创业投资都得到了均衡发展。


4、发展借鉴点

(1)设立方式带动了民间资金的投入。政府创业投资基金计划通过设立区域性创业投资基金,并且明确区域性的引导基金最低规模,很大程度上带动了各区域民间资本的投入,大大增加了中小企业的融资资本。


(2)明确投资金额的限制。政府参股的所有区域性创业投资基金只能投资中小企业,首期不得超过25万英镑,包括优先股和无抵押债务;大于6个月间隔后可以进行第二期投资,但是投资总额不超过50万英镑,除非是为了避免被稀释而达到特别许可。任何情况下,所有区域性创业投资基金在一家企业或一个关联企业集团的投资不得超过其资本的10%,不设定最低投资金额。



数据来源:药智根据公开资料整理

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